慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革
時間：2015/12/25 8:45:36 來源： 作者：
2014年中央一號文件按照黨的十八屆三中全會《決定》對深化農(nóng)村土地制度改革作出了全面部署，提出了具體的貫徹落實意見。農(nóng)村土地制度改革涉及政府、農(nóng)村基層組織、農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民等多方利益調(diào)整，我們必須充分認(rèn)識改革的復(fù)雜性，按照中央的統(tǒng)一部署，分階段、分步驟逐步推進(jìn)，需要修改法律的應(yīng)先修改法律后再行實施，開展改革試點應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)格審批后審慎穩(wěn)妥進(jìn)行。
一、關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓租賃入股
中央一號文件部署了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價的任務(wù)，明確要推動相關(guān)法律修訂，并按照中央統(tǒng)一部署推進(jìn)這項工作。這項改革任務(wù)涉及分別由不同法律規(guī)定的內(nèi)容：一是過去由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地。這是按照土地管理法第四十三條、第六十條規(guī)定，由農(nóng)民自用的經(jīng)營性建設(shè)用地。其出讓、轉(zhuǎn)讓出租的依據(jù)是土地管理法六十三條的規(guī)定。這方面改革探索涉及的問題包括如果仍然使用原地塊，但改變了企業(yè)的合資方或產(chǎn)業(yè)屬性，需要履行哪些法定程序；由于規(guī)劃調(diào)整或者因環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施配套等原因不再使用原地塊，需要經(jīng)過何種方式和什么程序才能實現(xiàn)原土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。二是新增農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地的管理、審批和入市辦法。近年來，不少地方的農(nóng)民對開辦微小型企業(yè)、“農(nóng)家樂”等有很強(qiáng)需求，還有些地方的農(nóng)村對發(fā)展“物業(yè)經(jīng)濟(jì)”有很高積極性。這類經(jīng)營性建設(shè)用地取得及使用方式是按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地進(jìn)行管理還是按照農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行管理？需要哪種審批管理程序取得以及如何進(jìn)入統(tǒng)一的市場進(jìn)行交易？這些問題需要深入研究。
二、關(guān)于完善農(nóng)村宅基地管理制度
中央一號文件提出改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策。2012年鄉(xiāng)村住戶為2.68億戶，比1978年分別增長53.4%。按照“一戶一宅”標(biāo)準(zhǔn)，向農(nóng)民免費分配宅基地對堅守耕地紅線造成很大壓力，“分”與“不分”都是一個很大難題，這表明這一制度實際上已難以為繼。此外農(nóng)民宅基地普遍存在超標(biāo)使用、一戶多宅、違法違規(guī)問題較為突出。解決這些問題需要在試點基礎(chǔ)上進(jìn)行探索。
中央一號文件就慎重穩(wěn)妥開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓試點工作進(jìn)行了部署，要求有關(guān)部門要抓緊提出具體試點方案，各地不得自行其是、搶跑越線。之所以提出這樣的要求，與宅基地制度改革復(fù)雜性有密切關(guān)系。
任何房屋的財產(chǎn)權(quán)都依賴于建房的土地，因此房屋財產(chǎn)權(quán)的抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓必定涉及宅基地處置問題。物權(quán)法規(guī)定宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，享有占有和使用的權(quán)利。如果房地分離，如何分，各自法律權(quán)利如何確定？而如果房屋財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓是房地一體，則意味著農(nóng)民對宅基地?fù)碛辛怂姓卟拍軗碛械奶幏謾?quán)，這樣宅基地的法律屬性就發(fā)生了根本改變。這些都是需要在理論和實踐中進(jìn)行探索的重大問題，只有通過試點試驗，明確法律修訂的方向和路徑，按照程序修改完善法律之后，這項改革才能全面推開。同時，農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)抵押還涉及一些十分復(fù)雜的問題，比如農(nóng)民住房是自有自用的，一定程度上與保障房相類似，賦予其抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓權(quán)能后就與城鎮(zhèn)商品住宅相同，這是重大制度變化，對其可能帶來的影響要進(jìn)行深入研究。最高人民法院規(guī)定：人民法院對已經(jīng)依法設(shè)定抵押的房屋進(jìn)行查封并依法拍賣、變賣或者抵債時，在裁定和執(zhí)行強(qiáng)制遷出，被執(zhí)行人無法自行解決居住問題時，須由申請執(zhí)行人為被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬提供臨時住房。被執(zhí)行人屬于低保對象且無法自行解決居住問題的，不應(yīng)強(qiáng)制遷出。因此，農(nóng)房抵押也應(yīng)研究建立相關(guān)制度。此外由于宅基地使用權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)相捆綁的，農(nóng)民住房的抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓將會出現(xiàn)非本集體經(jīng)濟(jì)組成員獲得農(nóng)民住房和宅基地的情況，這對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度、集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度、村民自治制度等帶來什么影響，還要深入研究�？傮w看，農(nóng)村土地制度改革牽涉面廣、問題復(fù)雜，牽一發(fā)而動全身，需按照中央統(tǒng)一部署，統(tǒng)籌考慮、慎重穩(wěn)妥推進(jìn)。
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